その前に内閣法制局についてどういう部局であるのかを確認する。

　内閣法制局は、１９５２（昭和２７）・７・３１日付政令２９０号の「内閣法制局設置法」により創設された。それによると、内閣法制局は内閣の直属機関として設置され、第３条（所管業務）に「１．閣議に附される法律案、政令案及び条約案を審査し、これに意見を附し、及び所要の修正を加えて、内閣に上申すること。２．法律案及び政令案を立案し、内閣に上申すること。３．法律問題に関し内閣並びに内閣総理大臣及び各省大臣に対し意見を述べること。４．内外及び国際法制並びにその運用に関する調査研究を行うこと。５．その他法制一般に関すること」とあるように、、国会に提出する政府法案を事前審査する法制機関として機能している。現在、憲法資料調査室も設置されている。

　２００４．６．１２日現在の内閣法制局のホームページには次のように記されている。「内閣法制局の主な業務は、次のとおりです。１・法律問題に関し内閣並びに内閣総理大臣及び各省大臣に対し意見を述べるという事務（いわゆる意見事務）。２・閣議に付される法律案、政令案及び条約案を審査するという事務（いわゆる審査事務）」。

　内閣法制局はいわば「官邸の頭脳であり知恵袋的機関」と云える。最も重視するのが各種法案の法治主義国家としての整合性であり、新法が既成の法体系にどう治まるのか法案審査する。あるいは既成の法体系に治まるよう工夫する。あるいは既成の法体系に治まるよう新解釈を呈示する。こういうこともあって、戦後の国会で法制局を通って成立した法律で、最高裁から違憲判決を突きつけられたものはただの一つもない。

　これにつき、法制局の歴史や実態に詳しい明治大学の西川伸一助教授は次のように解説している。「法制局は法律を解釈して意見を述べるだけで、それを守るかどうかは行政府に任されている。しかし行政府は慣例として法制局の解釈に従う。この結果、法制局長官の国会答弁に重みが生まれ、『内閣法制局＝行政府内の最高裁』ともいうべき権威が確立されてきた」、「内閣法制局は二つの顔をもつ。時代が変わろうとも法の解釈は変えずに守り抜くという『憲法の番人』と、時の政権の政策を擁護する『内閣の法律顧問』だ」（２００４．６．１１日付け東京新聞の「『多国籍軍参加は問題なし』　“お墨付き”出した内閣法制局」）。

　内閣法制局は現在のところ定員わずか７７名で運営されている。小さな役所で「知られざる官庁」ともいわれている。７７名のうち法律審査に当たるのは、他省庁の課長職に相当する参事官で計３０人足らず。全員が他省庁からの出向者で、法務省４人、財務省３人、外務省２人などと各省庁に割り当てが決まっている。環境省、防衛庁などにはポストが回ってこず、「霞が関のランク付けが反映されている」（西川助教授）。

　現長官秋山氏は通産省（現経済産業省）出身であることからも分かるように、法務省出身の検事併任者を除けば法律専門家はおらず、いわば官僚エリートによって構成されている。出向期間はおおむね５年間で、この間にエキスパートとしての特訓を受けつつ法案審査に当たっている。

　１９４６年の憲法制定議会で、吉田茂首相は、９条の戦争放棄規定について「自衛権の発動としての戦争も放棄したものだ」と答弁した。吉田首相は、過去の戦争は仮に侵略戦争に近いものでも、「自衛」を理由にして行われたものが多いと指摘。交戦権を全面的に放棄することで、世界平和実現の先頭に立つ決意を示している。

　この頃、「戦争放棄」、「戦力不保持」をより明確にするための改憲論が議論されていたほどだった。

　憲法制定時、衆院で改正案を審議する委員会の芦田均委員長らの手で、九条二項の冒頭に「前項の目的を達するため」という文言が書き加えられた。これを「芦田修正」と云う。「芦田修正」は後々、「自衛の戦争は禁じていない」という政府見解の根拠として利用されるようになっていく。

　１９５４（昭和２９）．１２．２２日、鳩山内閣は、自衛権問題、自衛隊の合法性について次のような見解を披瀝した。大村防衛庁長官は衆・予算委答弁で、自衛権問題について、概要「憲法第９条は自衛権を否定せず、独立国としてわが国が自衛権を持つことを認めている」として次のように述べている。「憲法は、自衛権を否定していない。自衛権は、国が独立国である以上、その国が当然に保有する権利である。憲法はこれを否定していない。したがって、現行憲法の下で、わが国が、自衛権を持っていることは、極めて明白である」、「憲法は、戦争を放棄したが、自衛のための抗争は放棄していない。戦争と武力の威嚇に関連して武力の行使が放棄されるのは、『国際紛争を解決する手段としては』ということである。他国から武力攻撃があった場合に、武力攻撃そのものを阻止することは、自己防衛そのものであって、国際紛争を解決することとは本質が違う。したがって、自国に対して武力攻撃が加えられた場合に国土を防衛する手段として武力を行使することは、憲法に違反しない」。

　自衛隊の合憲性について、「憲法第９条は、独立国としてわが国が自衛権を持つことを認めている。したがって、自衛隊のような自衛のための任務を有し、かつ、その目的のため必要相当な範囲の実力部隊を設けることは、何ら憲法に違反するものではない」。
　
　これによれば、吉田内閣時の｢治安維持の目的以上のものではない。再軍備の意味は、全然含んでいない。目的は国内治安の維持であり、性格は軍隊ではない」なる事実糊塗論法から、自衛権は専守防衛的限度においてならば国家固有の不可侵権として認められる。この範囲の守備であれば自衛隊も合憲合法とされるとした。

　安保条約第５条は、国連憲章第引条のワク内において発動するものでありますが、国連憲章においても、自衛権は武力攻撃が発生した場合にのみ発動し得るものであり、そのおそれや脅威がある場合には発動することはできず、したがって、いわゆる予防戦争などが排除せられていることは、従来より政府の一貫して説明しているところであります。こうして、安保条約第５条の意義はわが国に対する武力攻撃に対しては、わが国自身の自衛装置のみならず、米国の強大な軍事力による抵抗によって対処せられるものなることをあらかじめ明らかにし、もってわが国に対する侵略の発生を未然に防止する抑止機能にあります。更に、現実の事態において、どの時点で武力攻撃が発生したかは、そのときの国際情勢、相手国の明示された意図、攻撃の手段、態様等々によるのでありまして、抽象的に、又は限られた与件のみ仮設して論ずべきものではございません。したがって、政府としては、御質問に述べられた三つの場合について、武力攻撃発生、したがって自衛権発動の時点を論ずることは、適当とは考えない次第でございます」。

　１９７２（４７）．１０．１４日、田中内閣が、参議院・決算委で、「自衛権発動の３要件」に関する次のような見解を打ち出した。「憲法第９条のもとにおいて許容されている自衛権の発動については、政府は、従来からいわゆる自衛権発動の３要件（�@・わが国に対する急迫不正の侵害があること、�A・この場合に他に適当な手段のないこと、�B・及び必要最小限度の実力行使にとどまるべきこと）に該当する場合に限られると解している」。

　１９７２（４７）．１０．３１日、田中首相が、衆議院・本会議で、「専守防衛 、戦略守勢」に関する次のような見解を打ち出した。「専守防衛ないし専守防御というのは、防衛上の必要からも相手の基地を攻撃することなく、もっぱらわが国土及びその周辺において防衛を行うということでございまして、これはわが国防衛の基本的な方針であり、この考え方を変えるということは全くありません。 なお戦略守勢も、軍事的な用語としては、この専守防衛と同様の意味のものであります。積極的な意味を持つかのように誤解されない──専守防衛と同様の意味を持つものでございます」。

　１９７８（昭和５３）．３．１１日、福田内閣時に真田法制局長官が参議院・予算委で、「核兵器の保有に関する憲法第９条の解釈」 に関する次のような見解を打ち出した。

ア	政府は、従来から、自衛のための必要最小限度を超えない実力を保持することは憲法第９条第２項によっても禁止されておらず、したがって右の限度の範囲内にとどまるものである限り、核兵器であると通常兵器であるとを問わず、これを保有することは同項の禁ずるところではないとの解釈をとってきている。
イ	憲法のみならずおよそ法令については、これを解釈する者によっていろいろの説が存することがあり得るものであるが、政府としては、憲法第９条第２項に関する解釈については、アに述べた解釈が法解釈論として正しいものであると信じており、これ以外の見解はとり得ないところである。
ウ	憲法上その保有を禁じられていないものを含め、一切の核兵器について、政府は、政策として非核３原則によりこれを保有しないこととしており、また、法律上及び条約上においても、原子力基本法及び核兵器不拡散条約の規定によりその保有が禁止されているところであるが、これらのことと核兵器の保有に関する憲法第９条の法的解釈とは全く別の問題である。

　１９８０（昭和５５）．８．１５日、＊＊内閣が、衆議院稲葉誠一議員の質問主意書「徴兵制度」に対する答弁書。「一般に、徴兵制度とは、国民をして兵役に服する義務を強制的に負わせる国民皆兵制度であって、軍隊を常設し、これに要する兵員を毎年徴集し、一定期間訓練して、新陳交代させ、戦時編制の要員として備えるものをいうと理解している。このような徴兵制度は、我が憲法の秩序の下では、社会の構成員が社会生活を営むについて、公共の福祉に照らし当然に負担すべきものとして社会的に認められるようなものでないのに、兵役といわれる役務の提供を義務として課せられるという点にその本質があり、平時であると有事であるとを問わず、憲法第13条、第18条などの規定の趣旨からみて、許容されるものではないと考える」。

　１９８０（昭和５５）．１０．１４日、＊＊内閣が、衆議院楢崎弥之助議員の質問主意書「攻撃的兵器、防衛的兵器の区分」に対する答弁書。「政府は、従来から、自衛のための必要最小限度を超えない実力を保持することは、憲法第９条第２項によって禁じられていないと解しているが、性能上専ら他国の国土の潰滅的破壊のためにのみ用いられる兵器については、これを保持することが許されないと考えている」。

　１９８０（昭和５５）．１０．２８日、＊＊内閣が、衆議院稲葉誠一議員の質問主意書「海外派兵」に対する答弁。

ア	従来、「いわゆる海外派兵とは、一般的にいえば、武力行使の目的をもって武装した部隊を他国の領土、領海、領空に派遣することである」と定義づけて説明されているが、このような海外派兵は、一般に自衛のための必要最小限度を超えるものであって、憲法上許されないと考えている。
イ	これに対し、いわゆる海外派遣については、従来これを定義づけたことはないが、武力行使の目的をもたないで部隊を他国へ派遣することは、憲法上許されないわけではないと考えている。しかしながら、法律上、自衛隊の任務、権限として規定されていないものについては、その部隊を他国へ派遣することはできないと考えている

　１９８０（昭和５５）．１０．２８日、＊＊内閣が、衆議院稲葉誠一議員の質問主意書「自衛隊の国連軍への派遣」に対する答弁。「いわゆる「国連軍」は、個々の事例によりその目的・任務が異なるので、それへの参加の可否を一律に論ずることはできないが、当該「国連軍」の目的・任務が武力行使を伴うものであれば、自衛隊がこれに参加することは憲法上許されないと考えている。これに対し、当該「国連軍」の目的・任務が武力行使を伴わないものであれば、自衛隊がこれに参加することは憲法上許されないわけではないが、現行自衛隊法上は自衛隊にそのような任務を与えていないので、これに参加することは許されないと考えている」。

　１９８０（昭和５５）．１１．４日、＊＊内閣・大村防衛庁長官が、衆・内閣委で「潜在的脅威の判断基準」に対する次のような見解を打ち出した。「ただいま潜在的脅威の判断の基準はどうかというお尋ねでございました。もともと脅威は侵略し得る能力と侵略意図が結びついて顕在化するものでありまして、この意味でのわが国に対する差し迫った脅威が現在あるとは考えておりませんが、意図というものは変化するものであり、防衛を考える場合には、わが国周辺における軍事能力について配慮する必要があると考えております。潜在的脅威というものは、侵略し得る軍事能力に着目し、そのときどきの国際情勢等を背景として総合的に判断して使ってきた表現でございます。いずれにせよ、潜在的脅威であると判断したからといって決して敵視することを意味するものではございません」。 

　１９８０（昭和５５）．１２．５日、＊＊内閣が、衆議院森清議員の質問主意書「自衛隊と戦力」に対する答弁。「憲法第９条第２項の「前項の目的を達するため」という言葉は、同条第１項全体の趣旨、すなわち、同項では国際紛争を解決する手段としての戦争、武力による威嚇、武力の行使を放棄しているが、自衛権は否定されておらず、自衛のための必要最小限度の武力の行使は認められているということを受けていると解している。 
　したがって、同条第２項は「戦力」の保持を禁止しているが、このことは、自衛のための必要最小限度の実力を保持することまで禁止する趣旨のものではなく、これを超える実力を保持することを禁止する趣旨のものであると解している」。

　１９８１（昭和５６）．４．１７日、＊＊内閣時、衆議院議員・楢崎弥之助の「自衛隊の行動の地理的範囲」に関する質問に対して、政府は次のように答弁している。
　「我が国が自衛権の行使として我が国を防衛するため必要最小限度の実力を行使することのできる地理的範囲は、必ずしも我が国の領土、領海、領空に限られるものではないことについては、政府が従来から一貫して明らかにしているところであるが、それが具体的にどこまで及ぶかは個々の状況に応じて異なるので一概にはいえない」。

 １９８１（昭和５６）．５．１５日、＊＊内閣時、衆議院議員・稲葉誠一の「交戦権と自衛権の行使」に関する質問に対して、政府は次のように答弁している。
　「憲法第９条２項の「交戦権」とは、戦いを交える権利という意味ではなく、交戦国が国際法上有する種々の権利の総称であって、このような意味の交戦権が否認されていると解している。 
　他方、我が国は、自衛権の行使に当たっては、我が国を防衛するため必要最小限度の実力を行使することが当然に認められているのであってその行使として相手国兵力の殺傷及び破壊等を行うことは、交戦権の行使として相手国兵力の殺傷及び破壊等を行うこととは別の観念のものである。実際上、自衛権の行使としての実力の行使の態様がいかなるものになるかについては、具体的な状況に応じて異なると考えられるから、一概に述べることは困難であるが、例えば、相手国の領土の占領、そこにおける占領行政などは、自衛のための必要最小限度を超えるものと考えている」。

　１９８１（昭和５６）．５．２９日、＊＊内閣時、衆議院議員・稲葉誠一の「集団的自衛権と憲法との関係」に関する質問に対して、政府は次のように答弁している。

　「国際法上、国家は、集団的自衛権、すなわち、自国と密接な関係にある外国に対する武力攻撃を、自国が直接攻撃されてもいないにもかかわらず、実力をもって阻止する権利を有しているものとされている。 
　我が国が、国際法上、このような集団的自衛権を有していることは主権国家である以上、当然であるが、憲法第９条の下において許容されている自衛権の行使は、我が国を防衛するため必要最小限度の範囲にとどまるべきものであると解しており、集団的自衛権を行使することは、その範囲を超えるものであって、憲法上許されないと考えている」。

　１９９１年、海部俊樹首相は、自衛隊はこれまでの“禁”を破り、湾岸戦争後、機雷除去のための掃海艇をペルシャ湾に送った。「憲法の禁止する海外派兵には当たらない」と力説した。これを皮切りに自衛隊は海外派遣の道を歩み出す。キーワードは国際貢献だ。

　１９９９年、周辺事態法が制定される。これにより、１９９６年の日米安保共同宣言に基づいて、日本周辺地域での米軍支援（後方地域支援）が可能になつた。この時、小渕恵三首相は同法の対米支援の範囲について「中東とか、インド洋とか、地球の裏側は考えられない」と答弁していた。

　２００１年、米国によるアフガニスタンでのテロ掃討作戦支援のため、テロ特措法をつくり、インド洋に海上自衛隊を派遣することになる。小泉純一郎首相は「武力行使はしない。戦闘行為には参加しない」と強調したが、自衛隊の海外活動は“戦時”に広がった。

　２００３年、「イラク特措法」が制定され、自衛隊の海外活動をついに“戦地”まで広げた。武力行使との一体化を避けるため、政府は活動地域を非戦闘地域に限定したが、この定義について、小泉首相は後日「自衛隊が活動している地域は非戦闘地域だ」と“迷答弁”。議論は続いている。